ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СТРУКТУР ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Содействие независимому мониторингу прав человека: Россия

 

Джейн Винтер, директор британско-ирландской наблюдательной группы по правам человека        
3 мая 2001 г.

 

Британско-ирландская НАБЛЮДАТЕЛЬНАЯ ГРУППА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА является независимой неправительственной организацией, осуществляющей контроль за соблюдением прав человека и содействующей мирному процессу в Северной Ирландии. Мы предлагаем свои услуги всем, кто пострадал в результате данного конфликта независимо от их религиозной, политической или общинной принадлежности. Мы не занимаем никакой позиции по перспективному конституционному разрешению мирного процесса.

ОБЗОР АППАРАТА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ,
ВЕДАЮЩЕГО ВОПРОСАМИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА

Организация объединенных наций обладает хорошо развитой системой структур, ведающих вопросами соблюдения прав человека. Возможности этих механизмов используются далеко не на полную мощность.

Основная деятельность ООН по правам человека осуществляется следующими четырьмя структурами ООН:

·           Комиссией по правам человека и ее подкомиссией, которые чаще всего работают, используя:

·           специальных координаторов и

·           рабочие группы,

а также

·           шесть комитетов: Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам и четыре тематических комитета по расовой дискриминации, пыткам, правам женщин и правам детей.

Вышеперечисленные структуры ООН осуществляют контроль за выполнением положений следующих основных соглашений и конвенций:

·           Всеобщей декларации прав человека

·           Международной конвенции о гражданских и политических правах

·           Международной конвенции об экономических, социальных и культурных правах

·           Конвенции против пыток и иных форм жестокого и бесчеловечного обращения с людьми

·           Международной конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации

·           Конвенции о правах ребенка и

·           Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации против женщин.

Контроль за соблюдением членами ООН всех этих документов [за исключением положений Всеобщей декларации о правах человека] осуществляется соответствующими полномочными комитетами Организации объединенных наций. Каждое государство на регулярной основе (как правило, один раз в четыре года) обязано представлять письменные отчеты  в соответствующие комитеты ООН и отвечать на поставленные вопросы. Хотя негосударственные организации и не могут выступать в этих комитетах ООН, они в состоянии оказывать все более возрастающее воздействие на соответствующие национальные власти в области защиты прав человека. Наиболее влиятельным комитетом является Комитет по правам человека, который не только рассматривает доклады о состоянии с правами человека в той или иной стране, но и принимает жалобы и обращения отдельных физических лиц, утверждающих, что их права человека были нарушены государством-членом ООН, подписавшим Международную конвенцию о гражданских и политических правах, а также Первый Дополнительный протокол к данному документу. В то время, как Ирландия подписала этот протокол, Соединенное Королевство пока еще не сделало это.

С годами были приняты и многие другие документы по правам человека. Вот некоторые из них:

·           перечни основополагающих принципов, например, основных правил обращения с заключенными

·           основные минимальные нормы, например, порядок применения норм правосудия в отношении малолетних правонарушителей

·           кодексы поведения, например, правила поведения для представителей правоохранительных органов

·           перечень гарантий, например, гарантии для лиц, которым грозит смертный приговор

·           основные положения, например, основные принципы деятельности прокурорских работников

·           модельные договора, например, договор о контроле за правонарушителями, выпущенными на поруки, и так далее.

Помимо вышеперечисленных комитетов ООН, правами человека также занимаются специальные координаторы и рабочие группы, которые на регулярной основе представляют свои доклады членам Комиссии и подкомиссии ООН по соблюдению прав человека. Эти структуры разрабатывают нормы всеобщих прав человека и содействуют их реализации международным сообществом. В то время, как роль специальных координаторов выполняют отдельные эксперты по вопросам соблюдения прав человека, рабочие группы, как правило, состоят из нескольких секций экспертов. Как координаторы, так и рабочие группы могут быть наделены одним из следующих трех мандатов:

·           тематическим мандатом, предполагающим изучение общих вопросов или конкретных дел, например, случаев насилия в отношении женщин

·           аналитическим мандатом, предполагающим анализ той или иной проблемы без принятия какого-либо конкретного решения, например, проблемы расизма

·           страновой мандат, например, мандат по Колумбии.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ООН НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Такие неправительственные организации, как Британско-ирландская группа по правам человека, Комитет по реализации правосудия и Ирландский совет по гражданским свободам, вот уже в течение целого ряда лет активно используют возможности, которыми располагают вышеперечисленные структуры Организации объединенных наций, ведающие правами человека. Ирландский совет по гражданским свободам, например, активно лоббировал Комитет по правам человека, когда последний рассматривал впервые представленный доклад Ирландии по соблюдению положений Международной конвенции по гражданским и политическим правам. Необходимо констатировать, что эта акция была исключительно успешной. Это в значительной степени объясняется тем, что Ирландия официально отменила чрезвычайное положение в стране. Члены Ирландского совета по гражданским свободам вновь лоббировали Комитет ООН по правам человека в июле 2000 г. Эта акция, проведенная совместно с членами Британско-ирландской группы по правам человека, также была весьма успешной. Комитет по реализации правосудия и Британско-ирландская группа по правам человека также лоббировали Комитет ООН по правам человека и Комитет против пыток в связи с обстановкой в Северной Ирландии. Помимо этого, Комитет по реализации правосудия направил своих представителей в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка, а также Комитет по ликвидации всех форм расизма. Эти действия способствовали тому, что анализ соответствующих комитетов ООН о ситуации с правами человека в Соединенном Королевстве и Ирландии оказался более взвешенным и соответствующим реальной действительности.

К сожалению, тот факт, что государственные власти подвергаются критике в Организации объединенных наций, не приводит автоматически к каким-либо реформам. Например, пластиковые пули по-прежнему применяются в Северной Ирландии, несмотря на неоднократные призывы со стороны ООН запретить применение этих пуль. Более того, в Ирландии по-прежнему действуют положения законов о преступлениях против государства, несмотря на то, что чрезвычайное положение в стране официально было отменено. Несмотря на все это, следует признать, что критика со стороны Организации объединенных наций дает серьезные основания для местных неправительственных организаций активно выступать за проведение реформ внутри страны. Государства, которые хотят слыть развитыми демократиями, всегда болезненно воспринимают критику со стороны Организации объединенных наций.

Если какой-либо неправительственной организации удается убедить специального координатора или рабочую группу ООН обратить внимание на какой-либо конкретный случай или проблему, результаты такого внимания могут превзойти всякие ожидания. Эти механизмы ООН обладают огромными возможностями, хотя их использование нередко связано с затратами времени и определенными трудностями. Например, Британская гражданская группа по правам человека в течение пяти лет направила в ООН семь отдельных докладов, в которых были документированы попытки запугивания адвокатов в Северной Ирландии и убийства юрисконсульта Патрика Финукана в Белфасте. Помимо этого, мы не раз посещали Женеву с целью встретиться со специальным координатором ООН по правам человека и обсудить вопросы независимости судей и адвокатов, а также заручиться поддержкой властей при проведении независимых расследований по делам, связанным с нарушением прав человека. И, наконец, в октябре 1997 г. специальный координатор ООН по правам человека прибыл в Соединенное Королевство с официальной миссией, имеющей целью провести расследование по нашим представлениям. В апреле 1998 г. он направил отчет о проделанной работе в Комиссию по правам человека. На основании проведенного расследования представитель ООН установил, что местные власти систематически нарушали права адвокатов в Северной Ирландии. Опираясь на собранные доказательства, он обратился к британским властям с настоятельной рекомендацией провести полное судебное расследование убийства Патрика Финукана. Общественный резонанс, вызванный инициативой Комитета по реализации правосудия, получил широкое освещение в средствах массовой информации. И когда ирландские власти публично поддержали доклад специального представителя ООН по правам человека, британское правительство оказалось под мощным прессом общественного давления. И хотя власти пока еще не приняли никакого решения о проведении публичного расследования по этому делу, я полагаю, что во избежание "кровавого воскресенья" они в конце концов поступят надлежащим образом.

СЕМЬ ВЕЩЕЙ, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО ЗНАТЬ ОБ ООН

1. ООН – ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Хотя, как подразумевается, международные права человека стоят выше политики, ООН является единственным самым мощным международным форумом, в рамках которого национальные правительства общаются друг с другом. Разумеется, это общение не может не сказываться на состоянии прав человека и характере политических отношений в той или иной стране. Такие мировые проблемы, как разногласия между Востоком и Западом, Севером и Югом, развитым миром и так называемым "третьим миром", также влияют на те условия, в которых реализуются права человека в отдельных странах. Например, западные демократические государства постоянно критикуют Китай за несоблюдение прав человека. Со своей стороны, Китай всегда готов поддержать критику, высказываемую в отношении западных государств в связи с нарушениями прав человека. Многие страны активно выступают против американского империализма. Некоторые страны активно критикуют Америку и ее союзников за несоблюдение прав человека, поскольку эта критика соответствует политическим устремлениям данных стран. Следует, правда, отметить, что фундаменталистские исламские государства, защищающие право исламских родителей на открытие отдельных школ для своих детей, не выказывают особого рвения при защите других прав человека, например, прав осужденных. При лоббировании интересов в Организации объединенных наций необходимо иметь в виду эти чувствительные моменты и внимательно выбирать союзников в деле борьбы за соблюдение прав человека.

2. ООН – МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Что касается прав человека, то, выступая в ООН, вы никогда не скажете ничего такого, что бы там уже не звучало ранее. В ответ на любую обрисованную вами ситуацию может быть приведен пример, взятый из какой-либо страны мира, отличающийся еще большей драматичностью. Западные демократии, где отдельные физические лица и общины по-прежнему дискриминируются, продолжают рассматриваться в мире в качестве привилегированных стран, где отсутствуют серьезные нарушения прав человека. Правительства этих стран, разумеется, делают все необходимое, чтобы сохранить такое восприятие своих стран в мире. Противостоя официальным властям, негосударственные организации добиваются взвешенной оценки состояния прав человека в странах Запада. Здесь необходимо иметь в виду, что избиение (каким бы жестоким оно ни было) задержанного в полицейском участке не может быть квалифицировано как "пытка". Уместнее всего назвать такого рода правонарушение "жестоким обращением" и позволить представителям ООН самостоятельно квалифицировать такого рода случаи.

3. СПЕЦИАЛЬНЫЙ ЯЗЫК ОБЩЕНИЯ ИМЕЕТ СУЩЕСТВЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ

Язык общения  по вопросам всеобщих прав человека в настоящее время перенасыщен специальными терминами и жаргонными словами. Как бы вы ни ратовали за использование всем понятного языка при обсуждении вопросов о правах человека, вам все равно придется овладевать этим специальным жаргоном. Дело в том, что этот жаргон позволяет эффективно преодолевать международные языковые барьеры. Если вы знаете, что понимается под термином "внесудебная казнь" (реализуемое при участии властей убийство, которое не квалифицируется как высшая мера наказания), весьма удобно использовать именно это словосочетание, поскольку оно имеет единую форму выражения во многих языках мира. Однако это совсем не означает, что обычный язык общения следует забыть. Чем более активно вы пользуетесь обычной терминологией для обоснования того или иного дела или факта, тем лучше для вашего собеседника. Это обстоятельство особенно важно в тех ситуациях, когда вы излагаете свою позицию в письменном виде. Она должна быть предельно однозначной, поскольку в ООН она будет переведена на шесть официальных языков: французский, испанский, арабский, китайский, русский или английский. И если вы выражаетесь нечетко, вы сильно рискуете тем, что ваши мысли могут быть значительно искажены при переводе на другой язык. Что же касается устного общения с сотрудниками ООН, то следует констатировать, что носители английского языка в данном случае пользуются особым преимуществом. Дело в том, что в ООН почти все говорят по-английски, хотя неплохо знать также и французский или испанский языки. К сожалению, русский язык не очень сильно распространен в Организации объединенных наций.

4. ООН – БЕСПРИСТРАСТНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Это качество не характеризует сотрудников ООН с отрицательной стороны. Общеизвестно, что сотрудники ООН, как правило, работающие по краткосрочным контрактам, перегружены функциональными обязанностями и зачастую недофинансированы. Несмотря на эти отнюдь не вдохновляющие особенности, а также с учетом недостаточного финансирования ООН, они, как правило, проявляют максимум внимания при общении с внешними лицами и организациями. Вообще говоря, общаясь непосредственно или даже по телефону, вы можете добиться значительно большего чем при общении по почте (хотя, разумеется, факсы и послания, направляемые по электронной почте, могут быть исключительно полезны при пересылке срочной информации, не требующей немедленного ответа). Качество общения с представителями ООН по почте вызывает крайнее неудовлетворение. Если вы направили в ООН какое-либо представление или доклад, не рассчитывайте на то, что получите подтверждение о доставке вашего послания. Более того, не рассчитывайте и на то, что сотрудник, которому вы направили это послание, обязательно получит его или прочитает. Дело в том, что ваше обращение может долгое время находиться в ящике стола секретаря или помощника того должностного лица, к которому вы обратились. В том же случае, если ваше обращение оказалось рассмотренным нужным должностным лицом или комитетом ООН, не рассчитывайте, что в ваш адрес поступит копия соответствующего решения. Если какое-либо должностное лицо или комитет ООН по вашему обращению войдет в контакт с соответствующими национальными властями, не рассчитывайте, что данные власти уведомят вас о соответствующей реакции на запрос ООН по вопросу, который вы когда-то инициировали. Все это, к сожалению, вполне возможно. Однако если вы хотите действительно знать, что же произошло с вами представлением или обращением в ООН, необходимо лично проследить его прохождение.

5. ООН РЕШАЕТ ВОПРОСЫ С НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ

Структуры ООН, занимающиеся вопросами соблюдения всеобщих прав человека, работают непосредственно с национальными властями. Дело в том, что международные документы о правах человека подписываются национальными правительствами, которые, в свою очередь, обязаны обеспечивать реализацию положений соответствующих договоров и конвенций по правам человека в своих странах. Термин "государство" предполагает все те должностные лица и властные органы, которые образуют государство. К ним относятся парламент страны, министерства, государственные служащие, занимающие официальные должности, суды, полиция и вооруженные силы. К государственным чиновникам также относятся должностные лица, назначаемые в соответствии с нормативно-правовыми положениями полугосударственных организаций, выполняющих государственные функции. Однако к государственным чиновникам (т.е. к государству) нельзя отнести частных физических лиц, компании и ассоциации, выполняющие негосударственные функции (например, профсоюзы), террористов, преступников и т.д. Единственный способ заставить структуры ООН, ведающие правами человека, рассмотреть жалобу или обращение недолжностных лиц или негосударственных организаций состоит в предоставлении убедительных свидетельств того, что государственные власти не сумели защитить ваши права человека путем внесения соответствующих корректив в характер своей деятельности. Например, группа "голубых" может на вполне законных основаниях подать жалобу на то, что право гомосексуалистов на жизнь недостаточно защищено, поскольку полиция отказывается расследовать обращения представителей этой общины в связи с нападениями на "голубых". Точно также туристы могут заявить, что их права человека нарушаются в условиях, когда частные землевладельцы мешают им пользоваться своей землей, а правительство ничего не делает для того, чтобы выделить небольшой клочок земли для ночевки.

6. ООН РАБОТАЕТ НА ОСНОВЕ ДОВЕРИЯ

Аппарат ООН по правам человека, главным образом, занимается вопросами контроля за деятельностью национальных правительств в области соблюдения прав человека. Национальные правительства обязаны представлять в ООН соответствующие доклады и отвечать на поставленные вопросы. Хотя и предполагается, что национальные правительства представляют в ООН добросовестно составленные справки, они зачастую довольно избирательно и лапидарно освещают положение дел с правами человека в своих странах. Руководству ООН ничего не остается как принимать за чистую монету доклады, представляемые национальными правительствами, при отсутствии каких-либо доказательств, свидетельствующих об обратном. Такого рода доказательства, как правило, представляются неправительственными организациями. При отсутствии ресурсов для проведения проверки докладов, представляемых национальными правительствами, власти ООН также принимают на веру все представления, получаемые от неправительственных организаций. Эксперты ООН по правам человека, разумеется, не испытывают никакого удовлетворения от того, когда, поставив перед тем или иным национальным правительством вопрос, выдвинутый по инициативе какой-либо неправительственной организации, обнаруживают, что данная проблема оказалась надуманной, преувеличенной или вообще высосанной из пальца. Все выводы должны быть обязательно подтверждены соответствующей статистикой и данными из официальных источников. Следует также сказать, что власти ООН с большим доверием относятся к уже известным неправительственным организациям. Доверие со стороны ООН к вновь созданной неправительственной организации можно сформировать путем направления регулярных представлений в структуры ООН по правам человека. Такой подход позволяет сформировать репутацию организации, поставляющей надежную информацию. Помимо этого, доверие со стороны ООН к вашей неправительственной организации можно обрести, заручившись спонсорством со стороны другой неправительственной организации, которая уже имеет статус надежного консультанта. Такой организацией, например, может быть Международная федерация по правам человека или Международная комиссия юристов.

7. АППАРАТ ООН ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НЕ ЯВЛЯЕТСЯ СТАТИЧНЫМ МЕХАНИЗМОМ

ООН постоянно работает над совершенствованием стандартов в области прав человека, последовательно расширяя и углубляя понимание сформировавшихся норм. В ООН постоянно появляются новые функциональные обязанности для должностных лиц, работающих в сфере наблюдения за соблюдением всеобщих прав человека. Необходимо, при этом, отметить, что старые должностные позиции в этой сфере не всегда сохраняются. Вновь созданные комитеты и должностные лица, скорее всего, будут с большим пониманием относиться к деятельности неправительственных организаций, чем те структуры и чиновники, которые уже давно работают в этой области. Разумеется, качество комитетов определяется их составом, который постоянно меняется. Недавно назначенное должностное лицо вполне может занять такую позицию по тому или иному вопросу в области соблюдения прав человека, которая может в корне отличаться от политики, проводимой его предшественником. Всегда следует помнить, что состав работников того или иного механизма ООН постоянно меняется. Состав должностных лиц тех или иных структур ООН можно уточнить, посетив сайт ООН, находящийся по адресу: http://www.unhchr.ch.

ВЫВОД

Я сосредоточил свое внимание, в основном, на описании структур ООН, занимающихся правами человека, поскольку, насколько мне известно, описанием соответствующих европейских механизмов занимаются другие специалисты. Однако следует констатировать, что эффективность деятельности неправительственных организаций, как правило, зависит от следующих факторов:

·           их способности использовать максимальное количество подходов

·           их способности к общению с другими группами и физическим лицами, разделяющими те же самые взгляды

·            их способности привлекать средства

·           их способности в максимальной степени использовать свои скромные ресурсы, и

·           их способности понимать, что действительно необходимо делать для того, чтобы заставить официальные власти соответствующим образом корректировать свою политику

Другими словами, для того чтобы быть успешной неправительственной организацией, необходимо не только разбираться в специфике структур, ведающих вопросами соблюдения прав человека, но также понимать, как можно эффективно воспользоваться имеющимися механизмами. Необходимо проявлять творчество в рамках принятой стратегической линии. В случае обращения в ООН соответствующее послание необходимо направить и своему правительству. Такого рода документы должны распространяться через средства массовой информации. Целесообразно направлять их и политическим деятелям, которые с пониманием относятся к вашей деятельности. Направляйте их и в адреса других неправительственных организаций, которые могут выступить в вашу поддержку. Используя такой подход, вы создаете условия, необходимые для перемен. Вы также можете использовать распространяемые вами документы для того, чтобы продемонстрировать свои возможности потенциальным спонсорам. В подтверждение своей влиятельности вы можете продемонстрировать материалы средств массовой информации, посвященные тому или иному представлению, которое вы направили в адрес ООН и своего правительства. Для того чтобы ознакомиться с деятельностью того или иного механизма или особенностями того или иного вопроса, следует провести специальный семинар. Такой подход позволяет приобретать нужные знания и создает возможности для общения с другими организациями и физическими лицами, которые разделяют ваши цели. И самое главное, постоянно оценивайте эффективность своей деятельности, развивайте достигнутые успехи и извлекайте уроки из неудачного опыта. Активно общайтесь с другими неправительственными организациями и учитесь у них.

Хотя задача изменения положения вещей в мире никогда не была легкой, она вполне выполнима, если вы верите в то, что вы делаете, и не отклоняетесь от взятого курса. Желаю вам всего наилучшего!