Татьяна Виноградова, Александр Сунгуров

 

ГРАЖДАНСКАЯ АКТИВНОСТЬ И ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ

 

Будущее России: электоральная демократия или демократия участия?. Роль гражданских инициатив.

                Десятилетие глубочайших политических и  экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако для всех очевидно, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Резкое социальное расслоение общества, многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, коррупция власти на различных уровнях, растущая политическая апатия жителей. И это далеко не полный перечень современных российских проблем, анализу которых посвящены многочисленные публикации.

                Сегодня перед российским обществом снова стоит проблема выбора - выбора между двумя моделями демократии: электоральной и демократии участия. Как известно, под электоральной демократией понимают такой политический режим, при котором после дня голосования от рядового гражданина  уже ничего не зависит – все решают его избранные представители и их аппарат. Как писал в одной из своих работ об Англии в 30-е годы нашего века русский философ Н.Ильин, англичанин живет в условиях демократии всего один раз в четыре года, в день выборов.

                При условиях демократии участия, или партисипативной демократии, граждане имеют возможность влиять на процесс принятия решений властью и используют эти возможности. Естественно, что завершенной формы «демократии участия» не существует в природе, во всех так называемых странах со стабильной демократией часть населения не участвует в процессах принятия решений.

Для обсуждения предлагается тезис о том, что «сама собой» может состояться только демократия голосований. Для становления демократии участия требуются постоянные усилия и временные затраты общественных организаций и отдельных людей, реализующих на практике различные формы общественного участия. Можно предложить аналогию из физики: самостоятельно, без вмешательства извне, энтропия как мера беспорядка только возрастает; для увеличения упорядоченности необходимы затраты свободной энергии.

В качестве второго тезиса для обсуждения выдвигается предположение о том, что в социуме роль «антиэнтропийных» структур, структур, способствующих развитию демократии участия, играют различные структуры гражданского общества. Именно а рамках этих структур легче всего реализуются различные формы гражданской активности, общественного участия.

Важно отметить, что  термин "Общественное участие" встречается в современной литературе достаточно редко. Несколько чаще употребляется термин «Гражданское участие». В качестве примера можно привести сборник, так и названный: «Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть» [1], вышедший в 1997 г. под редакцией Р.Г.Апресян.

Как пишет Р.Г.Апресян, идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых в управление – управление общественными делами, а также, насколько это возможно, государственными делами. Как таковая, идея гражданского участия поддерживается всеми. Однако стоит поставить вопрос о реальных политических и правовых механизмах участия граждан в управлении общественными делами, как станет очевидным, что реализовать эту идею далеко не просто.

Прежде всего, принцип гражданского участия подразумевает, что интересы всех слове общества должны быть представлены в политическом процессе и учитываться при принятии решений. Во-вторых, речь идет о включенности граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, влияние на принятие решений и контроле за их исполнением, о самоуправлении на местном уровне.

Отсюда естественным образом следует, что идея гражданского участия, осмысленная как перераспределение политической власти, встречает в той или иной форме сопротивление со стороны самой власти. Этому сопротивлению способствует и то, что очень часть сами граждане и их ассоциации не способны к действенному гражданскому участию. В пост-авторитарных обществах эта проблема усугубляется сложившимися стереотипами, в соответствии с которыми общественная активность воспринимается как выражение либо конформизма и карьеризма, либо внутренней несвободы, зашоренности кругозора, «идейности»[2].

По мнению Р.Г.Апресян, одной из важнейших форм гражданского участия являются разнообразные гражданские инициативы. Так, например, даже в странах со стабильной демократической системой, посредством гражданского участия может компенсироваться неэффективность системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, равенства граждан и их доступа к влиянию на политический процесс. Важно отметить при этом, что наряду с реальными формами гражданского участия, позволяющими говорить о гражданском контроле и партнерстве (общественные и экспертные советы, совместные рабочие группы и т.д.), власти зачастую прибегают к имитации гражданского участия, либо, в лучшем случае, к информированию граждан.

Гражданское участие в особенности важно при решении локальных проблем касающихся, например, здравоохранения, состояния окружающей среды, школьного и дошкольного образования, уровня занятости и т.д., к рассмотрению которых политики и государственные чиновники часть подходят, не имея детальной информации и не чувствуя конфликт «изнутри». В любом случае рассосредоточение власти происходит благодаря тому, что граждане берут на себя ответственность власти, а не из-за того, что власть придержащие решили поделиться властью.

Такая форма гражданского участия, как голосование на выборах, по  мнению Р.Г.Апресян, является одной из наименее действенных форм участия. Существенно более эффективным может быть участие в предвыборных кампаниях. Так. массовые акции в избирательный период могут привлечь внимание СМИ и повлиять на решение политических руководителей. Однако после окончания акций процесса сам процесс оформления решений и их исполнения зачастую уже просто некому контролировать. Поэтому опыт развитых демократий показывает, что гораздо большими возможностями влияния на принятие решений имеет деятельность на местном уровне ( в родительских группах помощи и попечительском совете школы, экологическом комитете и т.п..), письма и запросы своему депутату, рутинная и, как правило, малозаметная работа по лоббированию в законодательных органах. Ясно при этом, что возможность реально воздействовать на принятие решений существенно увеличивается при личном «выходе» на политиков -–законодателей и министров.

По мнению М.Р.Холмской[3], понятие «гражданское участие» подразумевает включение или вовлечение управляемых в управление (в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов), влияние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправление на «низовом» (местном) уровне.  Под гражданским участием понимается один из принципов гражданского общества, построенного на началах конституционной демократии. Речь идет о реальной возможности граждан публично высказывать свою позицию, объединяться с единомышленниками для обмена мнениями, для пропаганды своих взглядов, для оказания организованного влияния на органы власти, выдвигать свою кандидатуру на выборах и т.п.

Таким образом, можно предположить, что под «Гражданским участием» имеются  в виду наименее политизированные формы политического участия, подразумевающие при этом не просто участие жителей, а участие именно граждан страны, т.е. части населения с активистской политической культурой, или культурой участия.[4]. Если при рассмотрении феномена политического участия голосование обычно рассматривается как центральный, основной способ, то при использовании термина «гражданское  участие», голосование считается, как отмечалось выше,  «одной из наименее действенных форм участия».

С другой стороны, реальные формы организации избирательного процесса, ведения предвыборной агитации в поставторитарных странах, в странах в процессе демократического перехода, в частности, в современной России, убедительно свидетельствуют о развитии в первую очередь манипуляционных технологий, об обращении к эмоциям и подсознанию, либо о прямом подкупе  избирателя. В большинстве случаев, особенно на региональном и федеральном уровне, именно эти технологии, рассчитанные на жителей с субъектной, подданической политической культурой, оказываются наиболее успешными. Это дает основание некоторым исследователям даже характеризовать современную российскую демократию как манипуляционную демократию.

Гражданское же, ответственное участие в избирательном процессе, происходит, как правило, либо на местном уровне, когда возможны встречи и непосредственные контакты кандидата с большинством избирателей, либо в тех случаях, когда экстраординарные события приводят к урнам нестандартных избирателей (например, после убийства в СПб Галины Старовойтовой).

 

Общественное участие: сущность понятия и реальная практика в

      России.

 

Близким по смыслу к «гражданскому участию» является участие общественное. Как уже отмечалось, этот термин достаточно редко используется сегодня в отечественной политологической литературе, однако применяется в изданиях, посвященных деятельности некоммерческих общественных организаций, сокращенно называемых НКО, или организациями Третьего сектора. В зарубежной литературе это понятие получило наибольшее развитие в изданиях, посвященных анализу методов участия общественности в решениях экологических проблем[5].

Именно в одной из таких работ приведено следующее определение: Общественное участие – это непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между гражданами и органом власти (учреждением, ведомством), отвечающим за принятие решения и включающий: меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов подготовки и принятия решений ответственным ведомством; полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрении проектов, планов, программ, выработки приоритетов политики или проведения оценки; активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, их восприятия целей и задач, а также их предпочтений в отношении использования ресурсов и альтернативных стратегий развития или управления и любой другой информации, касающейся принимаемого решения[6].

Резюмируя, можно сказать, что  под общественным участием понимается участие НКО и отдельных жителей в обсуждении и принятии решений органами власти (в большинстве случаев на местном уровне), а также контроль за их выполнением. Кроме того, к категории общественного участия можно отнести и вовлеченность граждан в саму деятельность общественных организаций, в рамках которых возможно решение проблем и реализация интересов многих людей и без всякого обращения или участия власти.

Таким образом, от гражданского  участия анализируемое понятие отличается отсутствием среди его форм электоральной активности, участия в деятельности политических партий и движений, а также форм протестного участия.

В диссертации одного из автором настоящей работы  выделяются следующие функции общественного участия:

1. Общественное участие является механизмом обмена информацией.

2. Общественное участие способствует выявлению проблем, потребностей и важных как для общественности, так и для власти ценностей.

3.  Общественное участие содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив[7].

Наряду с экологическим движением, общественное участие реализуется в решении социальных проблем (благотворительные организации и фонды), в движении в защиту культуры, в феминистском и правозащитном движении и т.д. Важной формой общественного участия является участие общественных объединений в законотворческом процессе. Так, сотрудниками фонда Интерлигал в 1995 г. было проведено анкетирование 89 общественных организаций. Ведущих активную деятельность в Государственной Думе. Оказалось, что почти три четверти из опрошенных организаций не только считают себя «готовыми», но уже занимаются деятельностью, связанной с законотворчеством, участвуя в работе думских комитетов в качестве экспертов, сотрудничая с отдельными депутатами, внося свои предложения по отдельным статьям готовящихся законопроектов, регулярно участвуют в парламентских и общественных слушаниях по интересующим их вопросам.[8]

Если при анализе понятия «политическое участие» обычно  рассматривают в первую очередь такие акторы политического процесса, как политические партии или профсоюзы, то при рассмотрении феномена «общественное участие» в фокусе нашего внимания окажутся прежде всего неполитические общественные организации, которые принято также называть организациями Третьего сектора. (Первый и второй  сектора - это  совокупность государственных институтов и деловых частных организаций и предприятий.) Под неприбыльным (третьим) сектором понимается совокупность (система) групп населения и организаций, не ставящих перед собой целей увеличения личного дохода непосредственно через участие в работе таких групп и организаций или через владение ими. В рамках этой концепции говорят о неприбыльном секторе, секторе добровольной активности, третьем секторе, неправительственном секторе. Для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия, при этом они не участвуют в политической борьбе, предпочитая действовать самостоятельно, любо взаимодействуя с властью. «как данностью». Последнее обстоятельство не мешает многим из них участвовать в процессе законотворчества, либо в общественном контроле за деятельностью власти. Более подробно состав организаций третьего сектора, а также их место в структуре гражданского общества рассмотрены в наших предыдущих работах.[9]

При рассмотрении феномена общественного участия мы с неизбежностью сталкиваемся с такими явлениями, как «Public relation», а также лоббирование своих интересов. Важно отметить, что  «общественное участие» и «паблик рилейшнз» не являются синонимами. Общественное участие - это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение, либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как  связи с общественностью - это запланированные усилия влияния на общественное мнение.[10]

Действующее российское законодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в точно означенных процессуальных формах и с определенными правовыми последствиями. Как мы уже упоминали, в России провозглашен принцип гласности бюджетной системы, который означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип включает в себя обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органом власти (ст.36 Бюджетного кодекса).

Вместе с тем, в ряде регионов России, в частности, в городах Карелии и Псковской области практикуется привлечение общественности к обсуждениям проекта бюджета, вносимого в представительный орган власти, а также отчета об исполнении бюджета. В Биробиджане апробируется механизм участия общественности в принятии решений органами власти, закрепленный Постановлением мэра - одной НКО создан Круглый стол, в котором участвуют все желающие НКО и на обсуждение которого выносятся проекты решений органов власти, непосредственно затрагивающих интересы населения. В Красноярске проводятся общественные слушания по первоочередным проблемам местного сообщества с последующей возможностью формирования целевых программ для решения выявленных проблем, работают «согласительные комиссии» с Ассоциациями предпринимателей, налогоплательщиков.

Зачем общественность включается в механизмы общественного участия? Казалось бы, отсутствуют юридически фиксированные возможности учета ее мнения. Для кого-то этот вопрос может прозвучать так же, как и вопрос «а зачем нам выборы?». Тем не менее, в понятие «участие» некоммерческие организации вкладывают совершенно разный смысл. И практика показала, что преимущественное значение в ходе общественного участия некоммерческие организации придают лоббистской деятельности.

 

Общественное участие и лоббирование своих интересов.

 

Понятие лоббирование можно определить как форму законного влияния (давления) на органы государственной власти представителей "организованных интересов" с целью принятия определенных политических решений[11]. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в бюджете. Добиваясь этого, они могут либо способствовать скорейшему принятию бюджета, либо воспрепятствовать принятию бюджета, добившись возможности вносить поправки.

Можно задаться вопросом: а не является ли общественное участие лоббированием? Когда мы определяем лоббирование как деятельность в государственных органах  и органах местного самоуправления представителей некоммерческих организаций, нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов отдельных социальных групп, мы можем утверждать, что оно является одной из форм общественного участия.

Лоббирование бюджета включает в себя: а) работу организаций по выработке приоритетов бюджета; б) подача поправок к бюджету; или в) участие в конкурсах на получение муниципальных грантов.

В России принято связывать лоббизм с коррупцией. Справедливости ради нужно отметить, что и за рубежом довольно распространены суждения, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббизм - явление многоплановое и неоднозначное. Торговлю ведь никто не будет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Лоббизм как таковой изначально не является чем-то противозаконным. Он естественен, поскольку естественны существование структурированного общества и наличие разных интересов у разных социальных групп.

Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан – участвовать в управлении. Определенной правовой основой для участия в деятельности органов местного самоуправления являются нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ. Например, в Уставе Самарской области (Ст. 10) содержатся положения о том, что «граждане имеют право участвовать в управлении делами  Самарской  области как непосредственно, так и через представителей.» В ст. 23 указано, что «Каждый вправе обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями. Обращения граждан  рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех обращений,  которые требуют дополнительного изучения и проверки. Сроки разрешения такого рода обращений могут быть продлены, но не более чем на один месяц с  сообщением об этом лицу,  подавшему предложение, жалобу».

Нам не удалось найти в Уставе Самарской области положения, как содержится, к примеру, в Уставе Тамбовской области (ст.19) «органы государственной власти и органы МСУ области обязаны регулярно информировать население о своей деятельности, положении дел в области и на соответствующих территориях МСУ». Или в ст.12 Устава Ростовской области указывается, что по вопросам, представляющим широкий общественный интерес, организуются общественные слушания. А в ст.8 Устава г.Ростов-на-Дону эти положения получают развитие: «Каждый член городского сообщества имеет право на участие в работе городской Думы ... в соответствии с Регламентом, ... , а также право принимать участие в публичных слушаниях, ... , при этом население города обеспечивается оперативной информацией о ходе и результатах обсуждения повестки дня Думы, позиции отдельных депутатов по этим вопросам и о принятых решениях.»

К серьезному лоббированию готовы далеко не все организации. Коммерческие структуры в России преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем НКО. Это требует не только и не столько финансовых ресурсов, а навыков взаимодействия, обладание информацией о процессе принятия решений и существе вопросов. Например, участие в разработке Стратегического плана города, муниципального образования предполагает определенный профессионализм.

Вместе с тем, чем выше профессионализм взаимодействующих с органами власти, а также, чем выше прозрачность бюджетного процесса, тем меньше разрешающих возможностей для коррупции имеет система государственной власти.

 

Общественное участие в бюджетном процессе: опыт СПб центра

      «Стратегия».

 

Основываясь на предыдущем выводе, центр «Стратегия» строит свою программу «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять», которая направлена на развитие общественного участия в бюджетном процессе. 

Программа реализуется центром с 1998 года и конкретная деятельность строится по следующим целевым направлениям:

 содействие оптимизации бюджетного процесса путем повышения его прозрачности и открытости;

 дальнейшее развитие участия в бюджетном процессе некоммерческих организаций;

 адаптация бюджетного кодекса МВФ;

 оценка прозрачности бюджетных процесов в регионах путем применения соответствующей шкалы, разработанной в соответствии с рекомендациями Кодекса.

В этих рамках в Санкт-Петербурге с сентября 1999 г. осуществляется ниже перечисленная деятельность.

1. Центр “Стратегия” инициировал проведение общественных слушаний по бюджету в Законодательном собрании, откуда дважды был получен отрицательный ответ - вначале от Комитета по бюджету ЗС, в дальнейшем - от имени и.о. Председателя ЗС (Никешина) на основании нецелесообразности. Тем не менее мы продолжили работу с отделом по связям с общественностью (Шапошникова, Зайцев), который готов организовать слушания, но, по всей вероятности, по уже принятому бюджету.

2. Во время обсуждения вопросов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в рамках проекта в прошлом году неоднократно поднималась тема законодательного обеспечения прав жителей на “вмешательство” в бюджетный процесс и более полное их информирование об этом процессе. Экспертом проекта Б.Л.Вишневским были сформулированы предложения по законодательным инициативам в области бюджетного процесса, которые напечатаны в третьей брошюре по Санкт-Петербургу[12] (с.26-27). Так появилась еще одно направление нашей работы - анализ законодательства в части гарантий учета мнения (интересов) граждан при принятии составлении бюджета Санкт-Петербурга. Как оказалось, проект закона по этой тематике (напрямую не касающийся бюджетного процесса, но делающий существенный шаг в данном направлении) разрабатывался не только Б.Л.Вишневским с коллегами, но и А.И.Худяковым, который представляет свои взгляды в данном сборнике.

3. Результатом начала работы по адаптации разработанного в Международном валютном фонде “Кодекса бюджетного процесса” к российским условиям с использованием “Шкалы оценки прозрачности” Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтон) явился проект российской шкалы прозрачности, находящийся в настоящее время на экспертизе у региональных экспертов с целью сведения в единую окончательную версию для последующей оценки прозрачности бюджетных процессов.  

4. Для повышения уровня понимания данных бюджетного анализа, а также увеличения способности участия в приоритизации и контроле за исполнением было подготовлено к печати пособие по участию в бюджетном процессе, ориентированное на некоммерческие организации и органы местного самоуправления.

5. С целями ознакомления участников с азами бюджетного процесса, информирования о данных анализа проекта бюджета-2000 экспертами, а также создания мотивации для обеспечения прозрачности бюджета 22 октября, 3 декабря, 19 января (совместно с Центром поддержки некоммерческих организаций) и 4 февраля состоялись однодневные семинары для лидеров НКО города.

6. 8-13 ноября и 6-11 марта в рамках образовательного модуля программы были проведены интенсивные тренинги для региональных экспертов и последующих мультипликаторов проекта в регионах.

7. Разработаны Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса для региональных групп, которые обобщают как накопленный опыт за первый год реализации проекта, так и комментарии региональных экспертов, позволяющие опираться на специфику территориального развития.

8. Аналогичная работа ведется центром "Стратегия" в городах: Петрозаводске, Мурманске, Пскове, Великих Луках, Самаре, Новосибирске, Южно-Сахалинске.

Подробнее с программой "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" можно познакомиться на сайте "Стратегии" в Интернет: http://strategy-spb.ru